关于深化集体林权制度改革的试行意见 鄂发〔2006〕23号

（2006年12月3日）

鄂发〔2006〕23号

我省森林资源丰富，农村集体林业用地有1.19亿亩，占全省林业用地的91.7%。改革开放以来，通过“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）和“两山合一山”（自留山、责任山合并为家庭经营山）等改革，农村集体林业得到了长足发展，为改善生态和促进农村经济发展作出了重要贡献。但是，农村集体林业仍然存在林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不活、利益分配不合理、流转不规范等突出问题，严重影响了农民经营林业的积极性，制约了林业生产力的进一步发展。为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号），进一步深化集体林权制度改革，促进我省林业更快更好地发展，根据《森林法》、《农村土地承包法》等法律法规，结合我省实际，现就全面深化集体林权制度改革提出如下意见。
一、深化集体林权制度改革的重大意义
1、集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是深化农村改革的必然要求。推进集体林权制度改革，在保持林地集体所有不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民享有对林木的所有权、经营权和收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，使林业生产关系更加适应林业生产力的发展。这是对过去林业“三定”等改革成果的进一步巩固和完善，而不是“推倒重来”。这是新形势下农村土地制度改革在林地上的拓展和发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是农村改革的又一次重大突破，将有力地推动农村生产力的又一次大解放。
2、集体林权制度改革是提升生态产品和木材供给能力、维护木材安全和生态安全的根本途径。生态产品短缺已成为制约经济社会可持续发展的重大问题之一，提升生态产品供给能力、维护生态安全已成为我省林业建设的重大任务。同时，随着我省经济的快速发展，木材供需矛盾日益突出，提升木材供给能力的任务也越来越重。我省农村集体林业用地面积大，自然条件好，扩大森林面积和提高森林质量的潜力很大。通过集体林权制度改革，不仅可以有效提高生态产品供给能力，为维护生态安全发挥重要作用，而且能够大幅度提高木材供给能力。
3、集体林权制度改革是增加农民收入、解决“三农”问题、促进农村发展的迫切需要。农村丰富的林地资源是农民重要的生产资料和广阔的就业天地，林业是农民相对容易、稳定、可靠的就业领域。集体林权制度改革，不仅可以让农民拥有更丰富的生产资料，为农民提供大量的就业机会，增加农民和集体收入，而且可以有效释放农村林地、劳动力和物种资源的潜力，加快发展农村经济，促进“三农”问题的解决，推动社会主义新农村建设和农村和谐稳定。
二、集体林权制度改革的指导思想、范围、原则与目标
4、集体林权制度改革的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持农村土地基本经营制度，确立农民的经营主体地位，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，保障收益权，大力推进综合配套改革，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，为建设社会主义新农村和确保生态安全做出贡献。
5、集体林权制度改革的范围。包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，重点是集体商品林及其林地和县级以上人民政府确定的集体所有的宜林地。
生态公益林在保证其性质不变的前提下，应明确管护权，并将管护责任和补偿资金落实到位。
对权属有争议的森林、林木和林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解权属争议。对难以调解的，暂不纳入改革范围。
6、集体林权制度改革的原则。
（1）以人为本，权益平等。依法保障农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，把尊重农民意愿、维护农民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利于民。
（2）管住公益林，放活商品林。按照“分类经营”的要求，加强公益林管理，放活商品林经营，促进比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的建设和协调发展。
（3）因地制宜，分类指导。农村集体经济组织可根据本地森林资源状况及经济收入水平，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定集体林经营管理形式，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。
（4）依靠群众，阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则，实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”，依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。
（5）尊重历史，实事求是。保持政策的稳定性和连续性，对过去改革的成果，要进一步巩固、完善和提高；对历史遗留的问题和改革中出现的矛盾，要依法依规妥善处理。
7、集体林权制度改革的目标。到“十一五”期末，基本完成集体林权制度改革任务。建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度，完善以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种形式并存、责权利相统一的集体林地经营管理体制，发挥市场在农村林业资源配置中的基础作用，逐步建立健全覆盖集体林业的公共财政制度，实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区社会和谐的目标。
三、集体林权制度改革的主要内容
8、明晰产权。在保持集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，把林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权利。
（1）已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。对被集体以行政手段收回统一经营的自留山，大部分群众强烈要求归还的，应当归还农户经营。对目前仍未造林绿化的自留山，要限期造林绿化。
（2）分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；合同不完善的，要依法完善。承包期满，农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回农村集体经济组织另行处置。
（3）目前尚未确权到户的集体山林，应以农户为单位，按人口折算人均山林面积，确权到户，实行家庭承包经营。集体统一经营状况好且群众满意的山林，经三分之二以上村民同意，可以继续由集体统一经营，但必须转换经营机制，明确管护责任和收益分配办法。对现有集体规模林场，只要多数群众赞成，可以由集体统一经营，也可以实行股份合作，均股均利到人到户，还可以采取招标、拍卖等形式转让经营，落实经营主体。对利用世界银行和日本政府贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。
（4）集体所有的宜林荒山荒地，可以直接分包到户，也可以在确权到户的基础上，采取招标、拍卖等形式确定经营主体，或由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对造林难度大的宜林荒山荒地，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。不管采取哪种形式，都要经过三分之二以上村民同意，集体经济组织内部成员享有优先经营权。
（5）已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到维护。对企业、单位和个人买断、租赁、承包、入股经营的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。
9、确权发证。产权明晰后，要及时进行林权勘验，核发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。核发全国统一式样的林权证后，原有山林权属证明要依法予以变更或注销。所有承包林地都要签订书面承包合同，承包期限为三十至七十年，一般为五十年。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，负责日常林权变更登记、档案管理，规范流转管理、林地承包仲裁、林权纠纷调处，建立林权登记动态网络管理制度。
确权发证后，林权所有者有权依法对拥有的林地使用权和林木所有权进行出租、入股、抵押、转让；并对其经营的森林、林木享有依法开发利用权。
10、放活商品林经营。在坚持森林采伐限额管理的前提下，放宽对商品林的采伐管理。对农户个人经营的商品林，要按照批准的森林经营方案，足额满足采伐指标，符合条件的即申即批；对新建速生丰产用材林、短周期工业原料林基地达到5000亩以上的，单独编制森林采伐限额，其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对成熟和过熟的人工用材林、工业原料林，在限额内优先解决采伐指标，符合条件的即申即批；对毛竹和10厘米以下的抚育间伐材，不纳入木材生产计划管理，由县级林业主管部门按照省批准下达的采伐限额控制，符合条件的即申即批。
禁止木竹垄断经营和地区封锁，允许林权所有者自主销售。各地不得自行出台任何限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定执行的必须予以纠正。
生态公益林、防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育或更新性质的采伐，并要合理控制其采伐利用方式和强度。特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林严禁采伐。
11、鼓励林地使用权和林木所有权的合理流转。除权属不清、有争议以及法律有明确规定的集体山林外，其他集体山林的林地使用权和林木所有权均可按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则进行流转。
经营者承包或买断的集体山林，由经营者自主决定林地使用权和林木所有权是否流转。任何组织和个人不得强迫或者阻碍流转。凡自愿流转的，要签订流转合同，及时办理林权变更手续。已经流转但手续不完备的，应当补充完善。
集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估，并经三分之二以上村民同意，按规定报乡镇人民政府批准。
集体山林的林地使用权和林木所有权的流转，均应在所在地林业生产要素市场内按规定进行。
12、切实减轻造林经营者负担。农户经营自留山的收益，归农户所有。农户经营承包山的收益，除按合同约定交纳林地使用费外，归农户所有。除国家和省政府规定的涉林收费项目以外，各地自行制定的所有项目一律取消。实行林农“负担卡”制度，把减轻林农负担政策落实情况纳入农民负担监督管理体系。
农村集体经济组织收取的林地使用费，大部分应用于本集体经济组织成员的分配和发展林业生产。在承包期发生征占用林地情况时，其林木补偿费支付给林木所有者，林地补偿费按照发包、承包双方合同协议比例分成。
国家和地方各级生态公益林补偿资金，按有关规定，要直接补偿给公益林经营者。
育林基金和维持简单再生产费用（以下简称“两金”）的征收标准从20%调减到10%。随着经济的发展，应逐年降低征收标准，直至全部免征。林业部门由于此次减征“两金”而形成的经费缺口，由省财政通过转移支付解决。
规范增值税、所得税征收范围。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，暂免征收企业所得税。
四、集体林权制度改革的配套措施
13、加快林业管理体制改革。按照精简、统一、效能的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，乡镇林业管理站要按照中央和省委、省政府有关文件规定，科学设置，合理定编，作为县级林业主管部门的派驻机构，实行“以钱养事”机制；对承担林政资源管理、野生动植物保护、森林防火、森林病虫害防治、林木种苗管理等管理职能的林业基层事业单位，要严格机构编制管理；对经营服务类事业单位逐步改制，退出事业单位序列，实行自主经营、自负盈亏；坚决清理林业部门超编和借用人员，分流富余人员，调整支出结构，节减费用开支。
14、加强林业社会化服务体系建设。按照服务组织网络化的要求，创新林业服务体系，为农民提供政策和技术咨询、劳动力培训及林产品供销信息等各种服务。积极培育新型林业合作经济组织和林业经营实体，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会等中介服务和自治组织，增强其互助合作、自律管理、依法维权的能力。
15、逐步建立森林资源资产评估体系。尽快制定森林资源资产评估管理办法，实行森林资源资产评估准入制，逐步建立起配置合理、适应需要的森林资源资产评估体系。规范森林资源资产评估和流转行为。加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核，持证上岗。
16、积极培育林业生产要素市场。统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易，进一步规范交易行为，促进森林资源资产合法、有序流转。各级林业主管部门要与有关部门协调配合，加强对林业生产要素市场的监管。
17、建立健全覆盖集体林业的公共财政制度。
（1）逐步建立造林补贴制度。对国家和地方造林工程规划区域内的集体宜林荒山荒地造林，承包者应享受国家和地方现行有关优惠政策；特别是对于以生态建设为主的，政府公共财政应加大扶持力度，并将其纳入国家和地方造林工程项目予以补助；结合国家有关造林工程的实施，对于鼓励发展的带有方向性的造林项目，如生物能源基地建设、珍贵树种和大径材培育等，按国家有关规定给予必要的补助。
（2）将集体林业生产基础设施建设纳入各级政府基本建设规划。林业生产所需林道和“三防体系”等基础设施建设，应作为农村基础设施建设的重点之一，纳入各级政府基本建设规划，给予稳定的专项资金投入。交通、供水、电力、通讯等基础设施建设要向集体林区延伸，努力改变集体林区基础设施落后的状况。
（3）逐步建立起森林生态产品投入产出的良性循环机制。森林生态产品是社会公益性产品，其建设和管护资金尤其是森林防火和重大森林病虫害防治资金，应纳入公共财政。逐步建立各级政府财政补偿和受益者补偿相结合的渠道，按国家的统一规定和要求，搞好省级生态公益林建设，从今年起，3年内落实1000万亩省级生态公益林补偿资金。开展森林生态效益评估和核算指标体系研究，通过试点探索森林生态产品投入产出效益的多种实现途径。
18、加强对林业发展的金融支持。有关部门要加紧制定森林资源抵押贷款办法，开展林权抵押贷款试点，拓宽新形势下林业融资渠道。鼓励金融机构对农民林业合作社、专业协会、个体林场和林业股份合作经济等组织提出的具有市场前景的发展项目实行优惠信贷政策，保证相应的贷款规模，相对延长贷款期限。积极探索开展森林资源财产保险业务。
19、加快转变林业经济增长方式。加大林业科技投入，大力推广林业实用新技术，充分发挥科技的引领、支撑、突破和带动作用，提高科技对林业发展的贡献率。着力打造一批科技含量高、市场竞争力强的名牌产品，加快培育一批年产值过10亿元、带动农民致富能力强的林业龙头企业。切实抓好林浆纸一体化项目，力争“十一五”期末木浆产量达到100万吨。加快建设杨树、板栗、中药材等6000万亩产业基地。扶持发展森林旅游、森林食品、竹藤、花卉、香料、野生动物驯养繁殖等产业。通过专业化分工协作和要素优化配置，形成市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户的利益共同体，促进林业规模化、专业化、集约化经营。
五、切实加强对集体林权制度改革的组织领导
20、加强领导，落实责任。实行“省统一部署，市州加强指导，县市直接领导，乡镇负责组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制。各级党委、政府要将集体林权制度改革列入重要议事日程，精心组织，周密安排。各级发展改革、财政、国土、农业、林业、金融、司法、新闻宣传等部门要积极支持，加强配合，形成合力，确保改革的顺利开展。
21、试点先行，稳步推进。在认真开展调查研究的基础上，科学制定集体林权制度改革方案,并报上级集体林权制度改革领导小组批准、备案。要选择具有代表性的地方先行试点，取得经验后再逐步推开。要层层开展业务骨干培训，广泛宣传改革政策，使广大农民了解改革、参与改革、支持改革。要增强改革工作的透明度，做到“公开、公平、公正”。要加强指导、督办和检查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保改革的顺利进行。
22、强化管理，维护稳定。把保护森林资源安全、维护稳定贯穿于改革的全过程。继续坚持森林限额采伐、凭证采伐和木材凭证运输、凭证加工制度。做好全省木材检查站布局调整工作，充分发挥林业管理站、木材检查站的作用。加强森林资源的保护管理，加强森林防火和病虫害防治，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、乱捕滥猎野生动物等破坏森林资源的违法犯罪行为。高度重视群众来信来访，建立完善林权纠纷的调处机制。落实森林资源管理领导责任制，坚决防止借改革之机破坏森林资源和侵害农民利益的现象发生。